Ada kesalahan di dalam gadget ini

Rabu, 09 Februari 2011

DESENTRALISASI DAN GOOD GOVERNANCE


Indonesia memulai proses desentralisasi pemerintah pada tahun 1999 dari sebelumnya struktur pemerintahan terpusat. Desentralisasi lahir setelah muncul Undang-undang Nomor 22 dan 25 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan Keuangan Daerah yang selanjutnya diubah oleh Undang-undang nomor 32 dan 33 tahun 2004, telah mengantarkan Indonesia memasuki proses pemerintahan desentralisasi setelah lebih dari 30 tahun berada di bawah rezim orde baru yang serba sentralistis.
Implementasi kedua undang-undang tersebut menjadi momentum perpindahan pengawasan, sumber daya fiskal, otonomi politik dan tanggung jawab pelayanan publik dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah. Selama rentang perpindahan yang lebih dari satu dasawarsa tersebut, berbagai pengalaman lokal yang heterogen telah muncul ke permukaan, seiring longgarnya pengawasan pusat atas daerah dan meningkatnya wewenang dan tanggung jawab pemerintah daerah dalam memberikan pelayanan publik..
Baru-baru ini, Indonesia menggelar pemilihan presiden demokratis yang membawa reformis calon Susilo Bambang Yudhoyono untuk kekuasaan. Banyak di Indonesia berharap untuk kelanjutan dan percepatan reformasi yang dimulai sejak keberangkatan Soeharto administrasi pada tahun 1998. Salah satu reformasi yang paling penting dimulai pada tahun 1999 adalah decentralization, kekuasaan dari pemerintah pusat menjadi pemerintah daerah.
Banyak negara yang telah melaksanakan desentralisasi selama sepuluh tahun terakhir seperti negara baru merdeka di Eropa Timur, Mozambik, Brazil, India dan Indonesia. Literatur desentralisasi mempromosikan aspek-aspek tata pemerintahan yang baik terkait dengan desentralisasi termasuk partisipasi warga setempat, pemilu demokratis dan politik ekuitas keuangan.
Desentralisasi dirancang untuk membawa ukuran otonomi di Indonesia yang mempunyai budaya daerah yang beragam. Keberhasilan desentralisasi di Indonesia adalah penting untuk berbagai  alasan. Desentralisasi mempromosikan tata pemerintahan yang baik dengan memungkinkan warga partisipasi dalam pemilihan demokratis. Desentralisasi meningkatkan stabilitas politik dan ekonomi di negara keempat terpadat di dunia (Indonesia). Ekonomis Indonesia kemungkinan besar akan memainkan peran utama dalam arah masa depan di kawasan Asia-Pasifik. Makalah ini akan menggambarkan masalah yang dihadapi Indonesia karena menerapkan desentralisasi.

a.                  Pengertian Desentralisasi
Bank Dunia mendefinisikan desentralisasi sebagai "pengalihan wewenang dan tanggung jawab fungsi umum dari pemerintah pusat ke pemerintah intermediate dan lokal atau quasi independent organisasi pemerintah dan / atau sektor swasta ".  Desentralisasi di Indonesia identik dengan "otonomi daerah"
Bank Dunia mengklasifikasikan desentralisasi dalam tiga bentuk utama yaitu politik, administrasi dan desentralisasi fiskal. Politik desentralisasi menggabungkan demokrasi lokal untuk pemilihan pejabat pemerintah dan perwakilan legislatif lokal. Administrasi desentralisasi memberi kewenangan pemerintah daerah untuk merekrut staf dan melaksanakan urusan pemerintahan lokal dengan persetujuan langsung pemerintah pusat. Desentralisasi fiskal memungkinkan pemerintah daerah untuk meningkatkan dan menerima pendapatan, membuat pengeluaran dan masalah utang untuk tujuan lokal.
Mungkin ada banyak alasan untuk melaksanakan desentralisasi dalam negara. Bank Dunia mencatat bahwa desentralisasi telah menyebabkan perang sipil (misalnya, Mozambik dan Uganda), krisis politik (misalnya, Indonesia, Afrika Selatan), sebagai tanggapan untuk keinginan regional atau etnis untuk memiliki partisipasi yang lebih besar dalam proses politik (misalnya,Ethiopia), dan dengan keinginan untuk meningkatkan pelayanan publik.
Bank Dunia menyebutkan setidaknya lima kriteria yang diperlukan untuk kesuksesan desentralisasi, yaitu 1). Sumber  daya keuangan daerah harus sesuai dengan kemampuan untuk memberikan pelayanan publik di daerah, 2). Masyarakat  setempat harus menyadari biaya pelayanan, 3). Masyarakat  harus mampu mengungkapkan keinginan mereka dengan cara yang bermakna, 4). Harus  ada transparansi dan akuntabilitas kegiatan pemerintah lokal, dan 5). Sistem  hukum dan kelembagaan harus sesuai dengan tujuan politik.
Ada tiga azas dalam sistem pemerintahan daerah di Indonesia yakni desentralisasi, dekonsentrasi dan tugas pembantuan. Menurut Undang-undang nomor 32 tahun 2004, desentralisasi dimaknai sebagai penyerahan wewenang pemerintah oleh pemerintah kepada daerah otonom untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia. Dekonsentrasi didefinisikan sebagai pelimpahan wewenang pemerintahan oleh Pemerintah kepada Gubernur sebagai wakil pemerintah dan/atau kepada instansi vertikal di wilayah tertentu. Sementara Tugas Pembantuan adalah penugasan dari pemerintah kepada daerah dan/atau desa dari pemerintah provinsi kepada kabupaten/kota dan/atau desa serta dari pemerintah kabupaten kota kepada desa untuk melaksanakan tugas tertentu.
Bila kita mengkomparasikan ketiga azas pemerintahan daerah sebagaimana yang tertuang dalam UU nomor 32 tahun 2004 dengan UU Pemerintahan Daerah era orde baru (UU Nomor 5 tahun 1974); tentunya ada perbedaan yang cukup mendasar, khususnya azas dekonsentrasi dan azas tugas pembantuan. Azas dekonsentrasi maupun tugas pembantuan bersama-sama dengan azas desentralisasi menjadi azas pemerintahan daerah khususnya untuk kabupaten dan kotamadya ketika itu.  Penggunaan ketiganya secara bersamaan tentu saja menyebabkan simpang siurnya kejelasan kewenangan yang dimiliki kabupaten dan kota.
Dalam prakteknya azas dekonsentrasi dan tugas pembantuan justru lebih mendominasi hubungan pusat dan daerah daripada azas desentralisasi, sehingga tidak terjadi praktek otonomi daerah yang sesungguhnya karena kewenangan masih dikendalikan oleh pusat mulai dari perencanaan, pelaksanaan hingga pengawasannya. Daerah lebih banyak menerima dan melaksanakan kebijakan yang dibuat pusat, bahkan tidak jarang kewenangan itupun dilaksanakan oleh wakil pemerintah pusat yang ada di kabupaten/kotamadya yakni melalui kantor-kantor departemennya.  
Desentralisasi menganggap bahwa pejabat lokal dan masyarakat berpartisipasi dalam proses dan membuat keputusan yang rasional berdasarkan informasi keadaan mereka. Proses  politik harus mencakup legislatif yang kuat, banyak partai politik ganda dan kepentingan kelompok. Telah  disediakan untuk desentralisasi demokratis termasuk kompetitif partai politik, jurnalisme bebas dan budaya akuntabilitas (Crook dan Manor 1998).
Hasil desentralisasi harus menghasilkan pemerintahan yang lebih partisipatif bagi warga dan peningkatan pelayanan publik dalam partisipasi lokal dan akuntabilitas. Dalam  desentralisasi, pelayanan publik harus dilakukan oleh tingkatan pemerintahan terendah bila memungkinkan. Implementasi strategi harus mencakup penggunaan urutan desentralisasi untuk mencocokkan keuangan di tingkat lokal dengan kinerja fungsi publik yang diperlukan (Ahmad dan Mansoor 2002).
Tidak ada bukti dalam literatur ekonomi hubungan langsung antara pertumbuhan ekonomi dan desentralisasi. Namun, ada hubungan antara pemerintahan yang baik dan pertumbuhan ekonomi yang positif.

b.                  Sejarah Desentralisasi di Indonesia
Indonesia saat itu terdiri dari 30 provinsi (sekarang 33 provinsi) otonom yang mengandung kabupaten dan kotamadya. Kabupaten, yang terletak di daerah pedesaan, dan kotamadya di luar daerah desa, adalah tingkat yang sama dalam pemerintah. Provinsi memiliki gubernur yang berfungsi sebagai pemerintah pusat dan DPRD yang representatif. Provinsi dan pemerintah daerah adalah pemerintah sub-nasional.
Pemerintahan  kolonial Belanda memperkenalkan pemerintah sub-nasional pada tahun 1905 dan provinsi di 1920-an. Desentralisasi atau otonomi daerah telah diberikan pada tahun 1945 setelah Indonesia memenangkan kemerdekaannya dari Belanda. Soekarno menghapus administrasi otonomi daerah pada tahun 1957 setelah agitasi politik di beberapa daerah. Otonomi daerah dihidupkan kembali pada tahun 1974 tetapi tidak pernah efektif dilaksanakan. Soeharto sangat enggan untuk memberikan kewenangan administrasi yang besar kepada pemerintah daerah sampai 1996.
Krisis keuangan Asia tahun 1997 membuat suatu perubahan di Indonesia. Selama dan setelah krisis Dana Moneter Internasional (IMF) dan Bank Dunia bersikeras untuk reformasi tata kelola dalam kombinasi bantuan keuangan kepada negara. Ribuan  mahasiswa berunjuk rasa dan bentuk-bentuk kerusuhan politik membantu menghapus pemerintahan Soeharto dan menyebabkan pengunduran dirinya pada tanggal 21 Mei 1998.
Wakil Presiden Habibie diasumsikan menjadi presiden dan memulai reformasi. Reformasi ini memungkinkan Timor Timur untuk memilih pada kemerdekaan (kemerdekaan dicapai pada bulan Juni 2002) dan mengawasi bagian hukum otorisasi desentralisasi pemerintahan.
Panggilan untuk desentralisasi berasal dari berbagai sumber. Kritik pusat menyalahkan pemerintah untuk masalah keuangan negara dan ditekan untuk desentralisasi. Pejabat lokal di tingkat provinsi dan sub-provinsi mendukung dan mendorong desentralisasi untuk mendapatkan kontrol yang lebih besar atas sumber daya lokal dan kegiatan pemerintah daerah.   Karena  selama beberapa dekade pemerintah setempat berada di bawah pemerintahan Soeharto dan sangat ingin mengambil alih kekuasaan dari pemerintah pusat. IMF dan World Bank menganjurkan desentralisasi sebagai bagian reformasi pemerintah. Beberapa pejabat setempat pada saat itu bahkan disebutkan memisahkan diri dari Indonesia.
Undang-undang otonomi daerah telah dirancang pada tahun 1999 (UU 22 dan UU 25) dan dilaksanakan pada tahun 2001. undang-undang desentralisasi tersebut berfokus pada pemberdayaan pemerintah sub-provinsi dan dibuat tanpa transisi yang berkembang dengan baik atau rencana pelaksanaan yang baik. Alasan  yang berbeda mengenai usulan desentralisasi difokuskan pada tingkat sub-provinsi, salah satu alasan adalah bahwa hal itu sengaja dirancang untuk menciptakan persaingan antara provinsi dan tingkat pemerintahan yang lebih rendah dan memungkinkan pemerintah pusat untuk bertindak sebagai mediator (McCarthy 2004). Dalam keadaan apapun pemerintah daerah otonom dengan cepat menjadi tanggung jawab dan dianggap sebagai desentralisasi seperti diuraikan dalam undang-undang.
Sub-propinsi pemerintah memiliki wewenang untuk melakukan semua peran yang ditugaskan kepada pemerintah pusat atau provinsi. Pemerintah pusat mempertahankan peran pertahanan, keadilan, kepolisian, keuangan, kebijakan moneter dan pengembangan perencanaan.
c.                   Good Governance
Good Governance seolah telah menjadi penguasa terhadap berbagai penyelesaian yang dihadapi Indonesia. Pada tingkat nasional, banyak sekali suara teutama dari kalangan lembaga swadaya masyarakat yang meneriakkan prinsip-prinsip seperti transparansi, akuntabilitas, partisipasi, dan fairness yang tidak lain adalah prinsip pelaksanaan good governance.
Kebijakan desentralisasi merupakan pertanda demokratisasi bagi proses pengambilan keputusan birokrasi yang disisi lain juga telah menimbulkan sejumlah kekhawatiran bagi berlangsugnnya reformasi regulasi dan birokrasi yang sedang berjalan.

Semangat desentalisasi yang utama adalah pemutusan rantai birokrasi pengambilan keputusan agar terjadi peningkatan kualitas pada pelayanan publik. Sementara itu di lain pihak, secara administrasi, telah terjadi aliran dana dari pemerintah pusat ke Pemda dalam jumlah besar untuk menjadikan otonomi daerah berjalan. Bersamaan dengan semakin besarnya fungsi desentralisasi tersebut maka kewenangan pengelolaan keuangan pun makin besar. Disinilah kemudian Pemda memiliki kewenangan untuk mengumpulkan Pendapatan Asli Daerah (PAD). Adanya pajak dan sejumlah retribusi daerah yang dapat dikoleksi oleh Pemda adalah penyumbang terhadap jumlah PAD ini. Masih banyak silang sengketa tentang wilayah pajak pemerintah pusat dan daerah namun demikian kita tidak akan membahas disini terlalu jauh.
Gambar 1. Faktor penggerak produktivitas daerah
Gambar 2. Keadaan Lingkungan Usaha di Daerah
d.                  Konsep Dasar Good Governance
Secara sederhana, sejumlah pihak menerjemahkan governance sebagai Tata Pemerintahan. Tata pemerintahan disini bukan hanya dalam pengertian struktur dan manajemen lembaga yang disebut eksekutif, karena pemerintah (government) hanyalah salah satu dari tiga aktor besar yang membentuk lembaga yang disebut governance. Dua aktor lain adalah private sektor (sektor swasta) dan civil society (masyarakat madani). Karenanya memahami governance adalah memahami bagaimana integrasi peran antara pemerintah (birokrasi), sektor swasta dan civil society dalam suatu aturan main yang disepakati bersama. Lembaga pemerintah harus mampu menciptakan lingkungan ekonomi, politik, sosial budaya, hukum dan keamanan yang kondusif. Sektor swasta berperan aktif dalam menumbuhkan kegiatan perekonomian yang akan memperluas lapangan kerja dan meningkatkan pendapatan, sedangkan civil society harus mampu berinteraksi secara aktif dengan berbagai macam aktifitas perekonomian, sosial  dan politik termasuk bagaimana melakukan kontrol terhadap jalannya aktifitas-aktifitas tersebut.
United National Development Programme (UNDP,1997) mendefinisikan governance sebagai “penggunaan wewenang ekonomi, politik dan administrasi guna mengelola urusan-urusan negara pada semua tingkat. Tata pemerintahan mencakup seluruh mekanisme, proses dan lembaga-lembaga dimana warga dan kelompok-kelompok masyarakat mengutarakan kepentingan mereka, menggunakan hak hukum, mematuhi kewajiban dan menjembatani perbedaan-perbedaan diantara mereka”. Selanjutnya berdasarkan pemahaman kita atas pengertian governance tadi maka penambahan kata sifat good dalam governance bisa diartikan sebagai tata pemerintahan yang baik atau positif. Letak sifat baik atau positif itu adalah manakala ada pengerahan sumber daya secara maksimal dari potensi yang dimiliki dari masing-masing aktor tersebut atas dasar kesadaran dan kesepakatan bersama terhadap visi yang ingin dicapai.
Governance dikatakan memiliki sifat-sifat yang good, apabila memiliki ciri-ciri atau indikator tertentu. Secara rinci World Bank memberikan 19 indikator good governance, namun para akademisi biasanya tidak menggunakan kesemua indikator tersebut untuk mengukur good governance. Pusat Studi Kependudukan dan Kebijakan UGM misalnya hanya menggunakan 9 indikator  yakni: partisipasi, penegakan hukum, transparansi, responsifitas, efektifitas, efisiensi, akuntabilitas, keadilan dan manajemen konflik. Pemilihan indikator secara selektif ini  biasanya didasarkan pada relalitas empirik yang objektif yang terjadi selama ini dalam pengembangan governance di tingkat lokal.  

e.                   Hubungan Antara Desentralisasi dan Good Governance
Undang-undang Nomor 22 dan 25 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan Keuangan Daerah yang selanjutnya diubah oleh Undang-undang nomor 32 dan 33 tahun 2004, telah mengantarkan Indonesia memasuki proses pemerintahan desentralisasi setelah lebih dari 30 tahun berada di bawah rezim orde baru yang serba sentralistis.  Implementasi kedua undang-undang tersebut menjadi momentum perpindahan pengawasan, sumber daya fiskal, otonomi politik dan tanggung jawab pelayanan publik dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah. Selama rentang perpindahan yang lebih dari satu dasawarsa tersebut, berbagai pengalaman lokal yang heterogen telah muncul ke permukaan, seiring longgarnya pengawasan pusat atas daerah dan meningkatnya wewenang dan tanggung jawab pemerintah daerah dalam memberikan pelayanan publik. 
Desentralisasi atau pendesentralisasian governance merujuk pada suatu upaya restrukturisasi atau reorganisasi dari kewenangan yang yang menciptakan tanggung jawab bersama diantara lembaga-lembaga di dalam governance baik di tingkat pusat, regional maupun lokal sesuai dengan prinsip saling menunjang yang diharapkan pada akhirnya adalah suatu kualitas dan efektifitas keseluruhan dari sistem governance tersebut termasuk peningkatan kewenangan dan kemampuan dari governance di tingkat lokal (UNDP, 1997).
Desentralisasi bukan sekedar memindahkan sistem politik dan ekonomi yang lama dari pusat ke daerah, tetapi pemindahan tersebut harus pula disertai oleh perubahan kultural menuju arah yang lebih demokratis dan beradab. Melalui desentralisasi diharapkan akan meningkatkan peluang masyarakat untuk berpartisipasi dalam proses pengambilan kebijakan yang terkait dengan masalah sosial, politik, ekonomi. Hal ini sangatlah dimungkinkan karena karena lokus pengambilan keputusan menjadi lebih dekat dengan masyarakat. Melalui proses ini maka desentralisasi diharapkan akan mampu meningkatkan penegakan hukum; meningkatkan efisiensi dan efektifitas pemerintah dan sekaligus meningkatkan daya tanggap, transparansi dan akuntabilitas pemerintah daerah. Beberapa pengalaman empirik memang telah membuktikan bahwa desentralisasi tidak selalu berbanding lurus dengan terwujudnya good governance. Keberhasilan beberapa pemerintah daerah dalam membangun kinerja pelayanan publiknya hingga saat ini masih bisa dihitung dengan jari. Namun demikian pilihan untuk kembali ke arah sentralisasi tentunya bukanlah pilihan yang bijaksana dan hanya akan bersifat kontraproduktif belaka. Pilihan pada desentralisasi sesungguhnya haruslah disikapi dengan penuh optimisme dan menjadikannya sebagai sebuah tantangan. Caranya adalah melalui kampanye yang terus menerus akan pentingnya implementasi good governance di level pemerintahan daerah.  Tentu saja perwujudan desentralisasi yang nyata dan bertanggung jawab serta keberhasilan good governance di daerah bukanlah suatu hal yang instan semudah membalikan telapak tangan. Diperlukan komitmen yang kuat, proses pembelajaran yang terus menerus serta kesabaran kolektif  dari segenap pemangku kepentingan baik di pusat maupun di daerah.    

Tidak ada komentar:

Poskan Komentar